发展现代农业，土地流转是前提，新型农业经营主体是关键。长沙在农业转型过程中积累了土地流转稳定性不强、新型农业经营主体创新能力不足等问题，需要充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时政府加快建立规范有序的农村土地流转机制，培育、壮大、扶强新型农业经营主体，为加快形成绿色高质、智慧高效的现代都市农业发展格局提供支撑。
一、基本情况
近年来，长沙积极推进农业适度规模经营，优化服务体系，强化政策支持，促进土地流转和新型农业经营主体发展呈现出新的特征。
（一）土地流转规模不断扩大，流向新型经营主体居多
随着农业发展的现代转型和农村土地资源市场化配置趋势日益增强，长沙农村土地流转规模持续扩大。2016年底，长沙市家庭承包耕地流转面积167.85万亩，占家庭承包耕地面积的比重为44.5%。出租、转包、入股流转的面积分别占流转总面积的43.1%、34.4%和12.3%，其他形式仅占10.2%。从流向来看，据第三次全国农业普查（以下简称三农普）结果显示，在长沙行政村的61.58万亩流转耕地中，流入农民合作社、农业企业、规模农户的分别占到40.2%、17.9%、31.7%，流入其他主体的仅占10.2%。
（二）流转土地用途较集中，生产效益不断提高
三农普结果显示，长沙已流转的耕地中，用于农作物种植比重达91.3%，用于园林作物种植或苗木培育、林业经营、畜禽养殖、水产品养殖、其他用途的比重分别为3.8%、0.8%、0.8%、1.8%和1.5%。2016年全市流转耕地用于种植粮食作物的面积为73.37万亩，占全部流转面积的43.7%。耕地流出后，主要用于粮食、蔬菜等种植业。在土地流转的基础上，一方面土地租金的上涨及股份合作等流转形式创新，农户获得的收益不断增长；另一方面随着土地集中流转规模扩大，新型经营主体规模效应逐步显现，经营效益得到提升。
（三）经营主体快速壮大，合作社与企业优势明显
近年来，长沙新型农业经营主体蓬勃发展。三农普结果显示，2016年全市有规模农业经营户5907户，农业经营单位8774个，经营单位比十年前增长567.7%。全市以农业生产经营或服务为主的农民合作社数量达4528个，占农业经营单位的51.6%。截至2016年，被农业主管部门认定为示范社的有674家，占全省数量的10.7%；有农业部门认定的家庭农场1936个；全市拥有国家级农业产业化龙头企业6家，省级龙头企业73家，市级以上农业龙头企业514家，农业上市企业7家，在区域股权交易市场挂牌企业38家，均居全省第一。种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业总数超过18000家。
（四）人才集聚效应明显，带动作用突出
新型农业经营主体汇集了大量农村优质人力资源，三农普结果显示，新型农业经营主体的从业人员年龄结构更优化，受教育程度更高。规模农业经营户中，年龄36-54岁农业生产经营人员比重为61.8%，比总农业生产经营人员同年龄组比重高8.7个百分点；高中或中专及以上受教育程度的农业生产经营人员比重为18.6%，比总农业生产经营人员同等受教育程度比重高3.3个百分点。农业经营单位中，年龄36-54岁农业生产经营人员比重为61.0%，比总农业生产经营人员同年龄组比重高7.9个百分点；高中或中专及以上受教育程度的农业生产经营人员比重为31.2%，比总农业生产经营人员同等受教育程度比重高15.9个百分点。2016年农民专业合作社入社农户达到19.07万户，参与农户达到23.24万户，合作社辐射带动了全市近一半农户；经认定的家庭农场经营土地面积37.11万亩，年销售农产品总值4.77亿元。新型经营主体推动了全市新产业、新业态蓬勃发展，全市农产品加工销售收入突破1750亿元，休闲农业和乡村旅游经营收入增长率在15%以上。
二、制约因素
近年来长沙在推进土地流转和新型农业经营主体培育中取得了明显成效，但也积累了一些问题，比较突出的有以下几个方面。
（一）农民思想认识不足，土地流转稳定性不强
当前还有部分农民对土地流转的认识不足，有些农民担心流转时间较长会失去承包权，只愿意短期流转，或者宁可粗放经营、撂荒、弃耕，也不愿意流转土地；有些农民因为土地流转的租金并不高，对此采取比较随意的态度。由此导致两类问题：一是土地流转存在不稳定性，流转期限短。二是流转无合同或合同不规范。2016年全市签订流转合同的耕地流转面积96.70万亩，仅占流转总面积的57.6%；有不少合同存在权利义务表述不清、利益分配不规范等问题。
（二）流转服务体系不健全，小规模流转占比较大
由于土地流转是农户与经营者之间的自愿行为，政府对于土地流转仅停留在一般性的引导管理上。加上基层农业经济管理队伍不健全，乡（镇）、村两级土地流转服务中心或工作站的工作职能难以落实。土地流转的社会化服务发展不够，缺乏相关的中介服务机构。同时，长沙农村人多地少，承包地的细碎化较突出，客观上影响了规模化的土地流转。从耕地流转调查来看，100亩以下的小规模流转仍占相当比重。
（三）产业链拓展能力不强，与农户间利益联结不紧密
由于新型农业经营主体是内生于农村经济系统而不断发展起来的，大部分的新型农业经营主体都是实行家族式或类似于家族式的管理模式，这导致主体经营存在两个突出的问题。一是依旧以农业生产为主，对产业链的高附加值环节拓展不够。从目前实际来看，大多数新型农业经营主体将资源过多地局限在生产环节，对营销等环节投入较少。二是合作社与农户双方普遍没有结成“风险共担、利益共享”的共同体，利益联结机制多以松散型为主，没有建立切实有效的合同约束机制。
（四）运行创新动力不足，同质化竞争较严重
同一区域内不同新型农业经营主体的同质化竞争激烈，发展效率低，行业融合发展难度大。一方面，生产方式缺乏“创新”。在长沙市较多的农业经营主体中，在生产操作、加工、经营管理和市场营销等方面仍然延续了传统农业经营的途径。三农普数据显示，2016年，未采用任何设施农业、循环农业和工厂化生产等新模式的农业生产经营单位为3922家，占到全部农业生产经营单位的44.7%；未采用任何设施农业、循环农业和工厂化生产等新模式的规模户为4157家，占全部规模户的70.4%。另一方面，新型农业经营主体的互联网经营能力偏低，没有有效利用互联网平台来进行营销和信息的共享。三农普数据显示，2016年，全市统计的8774个农业经营单位中，通过电子商务销售农产品的单位个数为461个，仅占5.3%。
（五）支持政策有待完善，融资困难较为普遍
长沙对新型农业经营主体的扶持重数量、轻质量，依土地经营规模进行支持，对经营主体持续发展的支持不足。当前各类新型农业经营主体普遍面临信贷门槛高的挑战，家庭农场、专业大户、农民专业合作社以及农业企业等新型农业经营主体面临融资难、农业保险难的问题。三农普数据显示，长沙市只有421家农业规模户经营的主要资金来源为银行贷款，而靠自有资金维持经营的规模户有4837家，靠民间借贷维持经营的规模户有341家；只有720家农业生产经营单位的主要资金来源为银行贷款，靠自有资金维持经营的单位有5809家，靠民间借贷维持经营的单位有320家。一些有资产的新型农业经营主体虽然可以通过抵押贷款、担保贷款等渠道获得资金，但手续复杂、获得贷款的周期长，降低了其贷款的积极性。
三、典型探索及启示
近年来，长沙各地不断深化农村改革，大力推进土地合作经营，培育扶持新型农业经营主体发展，充分尊重基层和群众的首创精神，因地制宜引导形成了一批农业现代转型的典型，积累了农村土地流转和新型农业经营主体培育的宝贵经验。
（一）典型探索
1、土地合作创新农业生产组织机制的“鹊山模式”。
宁乡市大成桥镇鹊山村近年来推动土地所有权、承包权和经营权“三权”分置，农民以土地经营权入股组建土地合作社，全村4205亩耕地的经营权集中至土地合作社，再由土地合作社将经营权流转给生产经营者，建立了“土地合作社+股份合作社+职业农民+服务体系”的新型农业生产经营体系，该村探索形成的土地合作经营模式入选2016年全国十大改革案例。
整村土地流转合作经营。鹊山村组建土地合作社，将全村耕地经营权集中至合作社，实行土地经营权竞价流转，土地流转价格以300元/亩/年为基础，原则上每3年调整一次，让土地价值的提高转化为土地合作社的经营收益。
创新土地分红方式。土地合作社采取“基本分红+二次分红”的收益分配方式；基本分红按人口分配，有田有人的300元/亩/年，“有人无田”和“有田无人”的150元/亩/年，基本分红之外的部分再按入股比例“二次分红”。
推进适度规模经营。股份合作社整体流转全村4205亩土地后，将土地划分成60个50-100亩的生产片区，再采取竞价方式租赁给新型职业农民科学耕种。职业农民每年向股份合作社交纳不少于300元/亩的租金和100元/亩的保证金，按照“农地农用”，全部实行“双种双收”、规模生产。同时，构建农业服务体系，降低生产成本，解决职业农民后顾之忧。
鹊山村通过土地合作经营促进了新型农业经营主体发展壮大，实现了整村“抱团致富”，走出了土地流转经营新思路。全村4205亩耕地全部实现双种双收，双季稻种植面积从800亩增至2800亩，形成了“稻虾共养”等生态种养模式。农民从“不愿种”变为“抢着种”，培育了一批职业农民。通过适度规模经营和全程社会化服务，农民收入水平与集体收入水平均得到较大幅度的提升。
2、土地整体流转探索新型集体经济发展的“开慧模式”。
长沙县开慧镇开慧村2013年成立了土地合作社，推进田、土、山整体流转给合作社进行开发经营，探索走出了一条具有自身特色的新型集体经济发展之路。
实行“五金”回馈机制，激发村民积极性。即入社就有保底金、开发可得补偿金、就业支付报酬金、花甲加补养老金、效益分红股份金。村民入社，土地流转给合作社。土地未开发前，村民自行耕种也享有保底金；一旦土地开发经营，社员可获补偿金；社员优先到引进企业就业；入社5年后，年满60周岁的社员，每月发放100元养老金，入社10年后每月发放300元；社员享有集体收益按股分红，极大地调动了村民参与的积极性。
发展特色产业，做强合作社。在土地充分流转的基础上，开慧村陆续成立了专业合作社，把农民组织起来搞生产、闯市场，合作社提供技术、农资、产品营销等一条龙服务，推动适度规模经营。并引进穗香大地农业科技公司，制订全村生态农业发展规划，启动一系列高效种植、养殖项目，提高土地经营效益。同时，依托国家AAAA级风景旅游区杨开慧纪念馆发展红色旅游，开发了猕猴桃、葡萄、蓝莓采摘观光体验游，引进了影视基地、青少年训练基地等项目，促进一二三产业融合。
经过几年的努力，村里合作社生产经营红火，每年到村里休闲旅游的人数超过180万，村集体收入与农民收入显著提高，获评“2016中国美丽乡村百佳范例”。
3、企村户合作推进产业融合的“慧润模式”。
长沙县锡福村、飘峰山村、湘丰村等与湖南慧润农业科技有限公司合作，大力发展现代农业、乡村旅游和民宿经济，探索出一条带动村级集体经济发展和农民致富增收的乡村产业振兴之路。
“慧润模式”的关键是引入有经济实力和市场经营能力的现代企业，构建了村集体、企业、农户多方参与发展的新机制。村集体负责企业和农户之间的沟通协调，企业投入配套资金用于流转土地，农户投入小额民居改造费用，参与经营成为农村创客，将闲置资源与慧润公司进行合作，形成了“企业+村委会+农户”的新型合作模式。所得收益分配按比例分配，形成利益共同体，实现了农户、村集体和企业的“三赢”。
目前飘峰山村已建成板仓国际露营基地、薰衣草庄园、热气球公园等休闲旅游度假基地，年营业额超过1000万元，年接待游客数达到20万人以上，带动周边近100户农户从事乡村旅游相关经营；锡福村目前已形成喻家洞、大明湖、新桃源三大民宿片区，仅锡福村的21家乡村民宿累计经营收入约300万元。湘丰村已建成10幢帐篷酒店，21间乡村酒店客房，大型中西餐厅1个，年营业额达到200万元，年接待游客数超过10万人次，成为通过度假旅游带动一三产业融合的示范项目。近三年，村民通过线上线下平台向游客和市民销售的土特产、旅游产品高达800余万元，有效推动了农村一三产业融合发展。
（二）基本启示
1、获得农地经营权是新型农业经营主体发展的前提与基础。新型农业经营主体的发展和农地经营权流转之间的关系是互为影响、密不可分的。规模化经营是各类新型农业经营主体的共同特征之一，既是优势，也是其生存与发展的基础。城市化和农民就业结构转变推动了农地经营权流转，农地经营权流转催生了新型农业经营主体，新型农业经营主体的发展又进一步引导和促进农户进行农地经营权流转。因此，推进农业现代化，必须大力培育新型农业经营主体，其前提则是要通过农村土地流转促进土地经营权向新型农业经营主体集中，实现分散的小农经营向适度规模的集约经营转变。
2、农民的参与度与受益度是新型农业经营主体可持续发展的根本保障。农户在农地流转过程中的受益度和在新型农业生产经营中的参与度，是影响农地流转和新型农业经营主体发展的重要因素。只有出租农地经营权所能获得的收益水平高于农户预期收益水平，农户才有转让农地经营权的积极性。同时，在生产经营方面形成新型农业经营主体与农户的联结机制，既有助于解决农民就业问题，又有利于解决新型农业经营主体的雇工问题，建立与农户的利益共享、风险共担机制。
3、提高全产业链联合经营水平是壮大新型农业经营主体的关键。农业产业链是联结农业生产、加工、流通、消费等环节的有机整体，随着农业市场化程度的不断提高，农业竞争越来越表现为产业链的竞争。建立产业链上的利益联结机制，推进农业各环节互动融合，是提高区域现代农业竞争力与效益的关键途径。这有赖于新型农业经营主体之间及其与农户之间建立产业化合作机制，形成农业全产业链体系。
四、对策建议
推进农村土地流转与新型农业经营主体培育是加快农业现代化的两大重要任务，需要进一步发挥长沙的优势，培育起与现代都市农业发展相适应的主体力量，在提高农业创新力、竞争力和全要素生产率上实现新的跨越。
（一）健全农村土地流转市场服务体系，推进土地经营权的有序流转
农村土地流转是农户与经营主体之间的市场交易行为，需要发挥市场配置资源的决定性作用，关键是健全农村土地流转市场服务体系，确保产权交易的规范、有序、高效。
一是加强交易平台与服务体系建设。搭建全市统一的农村土地流转交易服务中心，进一步完善土地流转服务平台和信息化服务平台。加强服务体系建设，建立科学的机制和制度。引导中介机构提供专业化服务。完善土地流转登记备案机制，促进农村土地经营权有序流转。
二是创新利益分配方式。引导新型经营主体以土地经营权为纽带建立与农户的利益联结机制，推行实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，保护流转双方合法权益，推进土地经营权的快速稳定流转。
三是合理引导农民预期。完善农民土地权益保障措施，落实中央第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，深化农村土地“三权分置”改革，维护农民集体对承包地各项权能，加强土地政策宣传，探索建立风险保障机制，稳定农民土地预期收益，激发农民积极性。
（二）创造农村创业有利条件，提升经营主体流转土地的积极性
土地流转的实质是经营主体通过支付租金获得土地经营权，推进土地的规模化、集约化经营。而要实现经营主体的投资预期，则需要进一步改善农村投资创业条件。
一是改善农业基础设施。坚持把农业基础设施作为全市各级政府固定资产投资的重点领域，全面提升农业基础设施建设标准。吸引社会资本，加快改善农业基础设施条件。同时，加强农业公共信息平台建设，加快建立集多功能于一体的市级智慧农业综合服务云平台，提供信息支撑。
二是完善创业服务体系。加强创业培训服务，开展创业辅导，采用政府购买服务方式，鼓励有条件的社会力量开展农村创业创新培训。支持大专院校、科研院所、行业协会和社会中介组织，对农村创业创新提供专业化服务。
三是强化创业支持政策。落实农村创业税费减免和各方面优惠政策，完善支持政策，支持解决新型农业经营主体投资创业过程中的问题，降低农民创业门槛和经营成本及风险。市县年度新增建设用地计划指标，确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展，着力保障新型经营主体所需设施建设用地。支持新型经营主体通过入股、联营等方式，盘活农村存量建设用地，发展产业融合项目。
四是健全风险防范机制。加大政策性农业保险的保障力度，引导保险机构发展农业相关保险，扩大价格保险补贴范围；支持各级政府与保险机构合作，开发具有地方特色的农业保险产品，构建多层次的农业风险分担机制。设立乡村创业投资引导基金，加强对乡村创业的支持。同时，进一步健全农村保障制度，构建对创业者的就业援助、社会保险和救助体系，并解决“失地”农民的后顾之忧，推动土地流转。
（三）加大扶持力度，培育壮大新型农业经营主体
新型农业经营主体是现代化农业的引领者和主导者，应发挥财政资金的引导作用，支持金融机构加大信贷投入，增强推动都市现代农业发展的主体力量。
一是加大财政扶持力度。重点支持新型农业经营主体农业生产基础设施建设、新品种新技术引进推广、产品质量认证和优势品牌培育、市场开拓和仓储设施建设以及人才培训等方面。充分发挥财政资金的导向作用，引导和撬动新型农业经营主体投资农业项目，严格落实国家扶持政策。
二是加大涉农项目支持力度。农业项目重点向新型农业经营主体倾斜。建立项目库，按项目内容重点给予扶植，促进其规范化管理、标准化生产、品牌化经营。支持龙头企业参与标准化和规模化原料生产基地建设，自主开发关键技术。开展家庭农场农业政策性保险试点，给予补贴，并把农业“四大补贴”新增资金重点向其倾斜，鼓励保险机构对家庭农场单独投保、单独理赔，缩短理赔周期。
三是加大信贷支持力度。引导政策性金融加大新型农业经营主体的支持力度，创新农业信贷担保抵押方式和抵押贷款产品，简化信贷手续，鼓励农业企业、农民专业合作社等主体建立担保公司。探索建立新型农业经营主体信用评价体系，引导金融机构对信用良好的农业经营主体提供信贷优惠和服务便利。引导组织具备条件的农业企业分类对接多层次资本市场，鼓励发展农村“内生”的金融组织，支持发展农民专业合作社内部的信用合作。
（四）着力品牌引领，推进新型农业经营主体高质量发展
品牌化经营是新型农业经营主体决胜市场的法宝，支持新型农业经营主体打造特色品牌是提升全市农业竞争力的必然选择。
一是发挥区域公用品牌的孵化带动作用。扶持区域公用品牌建设，建立健全品牌发展保护体系，完善管理机制，在此基础上引导各类经营主体，围绕宁乡花猪、长沙绿茶、大围山梨、沩山毛尖、葛家鸡肠子辣椒、乌山贡米、浏阳金桔、天岩寨柑橘、望城鲌鱼、望城小龙虾、岳麓韭黄、浏阳黑山羊、镇头油茶、柏加花卉苗木等区域公用品牌，推进适度规模生产和产业化经营，分享品牌效益。
二是加快培育品牌农业企业。鼓励农业企业创建农业品牌标识，塑造整体品牌形象，以龙头企业、行业协会、农产品品牌协会为依托，通过自建或区域公用品牌孵化方式，提高企业品牌的创建率与转化率，支持企业做强做大，打造一批具有国际影响的品牌农业企业。
三是支持新型农业经营主体打造农产品品牌。持续推进“一乡一品”、“一村一品”建设，引导新型农业经营主体完善产品质量安全管理体系建设，支持新型农业经营主体开展“三品一标”认证、创建“三品一标”产品基地，鼓励农产品商标注册。继续开展名牌农产品评选认定和奖补。组织新型经营主体参加农产品展销会，拓宽品牌农产品外销渠道，提升长沙农产品品牌的国内外影响力。
四是引导新型经营主体在产业融合发展中发挥示范引领作用。支持新型经营主体结合各地资源禀赋，深入发掘农业农村的多种功能和多重价值，发展各类新产业新业态新模式。鼓励发展创意农业，与农户合作利用闲置农房发展民宿、客栈和养老项目。支持新型经营主体广泛运用新渠道和新业态，提高农产品营销能力。
（五）优化政府服务，营造新型农业经营主体发展的良好环境
应坚持政府引导、政策支持、服务发展的原则，创新农业经营体制机制，加强市场监管，提升新型农业经营主体的规模化、专业化和集约化水平。
一是加强对土地流转的引导服务。加大对相关法律法规的宣传力度，因地制宜引导探索符合当地实际的流转模式，落实政策实施情况，做好流转后的剩余劳动力就业引导工作。充分发挥基层组织在调解农村土地承包纠纷中的作用，引导农民将土地流转合同备案登记，推进农村土地流转稳定有序开展。
二是推进农业社会化服务。大力支持发展新型农业服务组织。指导家庭农场与龙头企业、农民专业合作社组建农业产业化联合体，建立紧密利益联结机制。引导各涉农部门及各级政府将公益性服务资源与行业协会、新型农业服务主体联结形成多产业服务联盟，打造 “一站式”服务平台和全覆盖的基层服务网络。采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导经营性组织参与公益性服务，满足经营主体对社会化服务的需求。
三是创新人才培养服务。将新型经营主体人才培养作为新型农民培训的重中之重，定期开展培训、组织外出考察，全方位提升新型经营主体人员素质。鼓励农业院校参与新型农业经营主体人才培训，扶持兼业农民成为专业农民、一般农户成为新型农业经营主体、城镇居民下乡务农成为新型农业经营主体领头人。探索放宽家庭农场准入条件，允许与鼓励大学生、城镇职工创办家庭农场，增强新型经营主体发展后劲。
四是深化科技服务。实施重点农业科技项目攻关，加强重大科技创新平台部署，加快突破关键核心技术，加大农业适用新技术的供给。构建市、县、乡、村四级联动的现代农业科技服务体系，探索开展对新型农业经营主体的“一对一”农技服务交流。支持新型农业经营主体与科研机构、高等院校进行对接，建立长期协作服务关系。
五是强化相关监管。在放宽农业准入门槛基础上加强事中事后监管，维护市场秩序，促进公平竞争，为新型农业经营主体发展壮大营造良好环境。加强农业生产经营主体信用评价与等级管理，建设和完善农资、农产品智慧追溯信息系统及农产品质量安全监管信息系统，加快实现所有新型农业经营主体的农产品生产过程可控制、产品来源可追溯。
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